青冈县人民政府办公室关于印发青冈县完善行政规范性文件合法性审核机制加强行政规范性文件监督管理的实施意见的通知

青冈县人民政府办公室关于印发

青冈县完善行政规范性文件合法性审核机制

加强行政规范性文件监督管理的实施意见的通知

各乡镇政府，各街道办事处，县政府各有关单位：

经县政府同意，现将《青冈县完善行政规范性文件合法性审核机制加强行政规范性文件监督管理的实施意见》印发给你们，请认真贯彻执行。

青冈县人民政府办公室      

2021年4月25日        

青冈县完善行政规范性文件合法性

审核机制加强行政规范性文件监督管理的实施意见

为深入贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）和《黑龙江省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（黑政办发〔2019〕37号）精神，加快推进法治政府建设进程，规范行政权力运行，结合我县实际，提出如下实施意见。

一、行政规范性文件界定

行政规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。县政府及其办公机构、工作部门、派出机关、乡镇政府、法律法规授权的组织，可以依照法定权限制发行政规范性文件。除此之外，其他机关和组织不得制发规范性文件。县政府要结合工作实际，编制行政规范性文件制发主体清单并对外公告。

（一）行政规范性文件的特征

1.外部性。行政规范性文件内容涉及或者影响行政相对人的权利义务，而不是单纯规定行政机关内部事务。

2.普遍适用性。文件作出的规定对不特定多数行政相对人都适用，而不是只适用于特定的个别行政相对人。

3.反复适用性。在该文件有效期内，对同类事项可以多次适用，并非一次性适用。

决定、通知、意见、通告、公告等公文种类均可成为行政规范性文件的载体形式。

（二）下列文件不属于规范性文件

1.部门（单位）职能配置、内设机构和人员编制等规定；

2.内部管理制度类文件，如工作规则、劳动纪律、人事任免、表彰奖励、财务物资管理、廉政建设等文件；

3.对机关、事业单位及其工作人员的人事、工资、绩效、福利等方面监督管理的文件；

4.不涉及公民、法人或者其他组织权利、义务的工作规划、计划、安排、要点、考核、监督检查、总结、综述等文件；

5.会议类文件，包括会议通知、会议纪要及讲话材料等；

6.请示、报告或议案；

7.商洽类工作函，包括制定机关之间协调工作、询问和答复问题等；

8.成立工作领导小组、议事协调机构的通知；

9.就特定人和特定事项的通报、通知、批复等；

10.公示办事时间、地点等事项的便民类文书；

11.财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及下达预算、分配资金、批复项目的文件；

12.涉密或依法不予公开的文件；

13. 其他不具备行政规范性文件特征的文件。

（三）几种特殊文件的认定及处理

1.党委与政府联合制定以及党委部门与政府部门联合制定的规范性文件，归于党委系列规范性文件，不属于行政规范性文件；

2.原文转发上级机关行政规范性文件，不属于转发机关的行政规范性文件，如果转发的同时提出具体实施措施或者补充意见，并涉及不特定公民、法人或者其他组织权利、义务的，则属于转发机关的行政规范性文件；

3.上级行政机关批转下级机关的行政规范性文件，表示同意行政规范性文件的内容，属于批转机关的行政规范性文件；

4.有关经济、文化、社会、生态文明建设的发展规划、发展纲要等文件，应对突发公共事件的应急预案，原则上不属于行政规范性文件，但文件或者预案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的，则属于规范性文件；

5.为落实上级要求、开展专项行动、完成特定任务等制定的工作方案或实施方案，原则上不属于规范性文件，但此类方案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的，则属于规范性文件；

6.行政机关为明确有关部门、下属机构工作流转程序、办理时限、呈批手续等事项制定的公文，原则上不属于规范性文件，但其内容涉及公民、法人和其他组织必须具备的条件、应提交的材料、遵守的工作时限等事项的，则属于规范性文件。

二、行政规范性文件合法性审核

（一）明确审核机构

1.县政府以政府或政府办名义制发的规范性文件，由政府办公室进行合法性审核。

2.县级政府工作部门制发的规范性文件，由该部门内设法制机构或承担法制工作的机构（以下统称审核机构）进行合法性审核；不具备审核条件的可以通过政府购买服务方式委托第三方进行审核；多个部门联合制发的行政规范性文件，由牵头部门负责对行政规范性文件进行合法性审核。        

3.县政府的派出机关、乡镇政府、法律法规授权的组织参照政府工作部门执行。

（二）规范审核程序

以县政府或政府办名义制发的规范性文件由起草部门报送同级政府办公室。起草部门报送发文请示时，应当一并报送文件送审稿、起草说明、起草部门负责人签批的送审意见、法律法规规章及政策依据、征求意见情况、起草部门的合法性审核意见及其他有关材料（风险评估报告、公平竞争审查材料、听证意见、专家论证意见）等。

政府办公室审核机构收到起草部门报送的规范性文件送审稿及相关材料后，应当在5至15日内，提出书面合法性审核意见，涉及重大行政决策的可适当延期，为预防、应对和处置突发事件，执行上级机关的紧急命令、决定或者县政府有特殊要求需要立即制定行政规范性文件等情形除外。无修改意见的，政府办公室按程序送审；有修改意见的，转起草部门，起草部门应当根据合法性审核意见对规范性文件做必要的修改或补充后，按程序送审。对合法性审核意见，起草部门与政府办公室存在重大分歧，经协调仍未能达成一致的，未采纳或者未完全采纳合法性审核意见的，起草部门在提请同级政府审议时应当详细说明情况、理由和依据。

县政府工作部门、派出机关、乡镇政府、法律法规授权的组织，结合实际，明确内部审核程序。

（三）履行审核职责

合法性审核机构要认真履行合法性审核职责，严格审核以下内容：

1. 制定主体是否合法；

2.是否超越制定机关法定职权；

3.是否符合宪法、法律、法规、规章和相关政策规定；

4.是否违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；

5.是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；

6.是否存在部门利益法制化问题；

7.是否违反行政规范性文件制定程序；

8.其他需要审查的事项。

（四）创新审核方式

1.审核机构可以根据工作需要采用多种方式进行合法性审核，提高审核质量和效率。对于重大复杂的行政规范性文件，经起草部门邀请，审核机构可提前参与，了解掌握相关情况；对影响面广、社会关注度高、牵涉疑难法律问题的行政规范性文件，可以采取座谈会、论证会等方式听取有关方面意见，但时间不计入合法性审核时限。

2.提升第三方参与合法性审核的比重。在巩固现有合法性审核专门力量的同时，进一步吸纳政府法律顾问、公职律师和有关专家，组成行政规范性文件合法性审核专业团队，实行“专家协审”模式，确保行政规范性文件的合法性、合理性和可操作性。

3.依托政府公文管理系统，搭建合法性审核管理信息平台，实现电子审核一体化，推动合法性审核工作标准化作业。建立合法性审核台账，对已审核的规范性文件实行动态化、精细化管理，规范合法性审核档案管理。充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，切实提高审核实效。  

（五）落实审核责任

1.各部门要充分发挥合法性审核机制对行政规范性文件合法、有效的把关作用，不能以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的行政规范性文件，不得提交集体审议。

2.审核机构在合法性审核过程中需要起草部门补充说明情况、提供依据材料、协助安排调研的，起草部门应当积极配合，并及时予以办理。对于未如实提供有关情况致使合法性审核意见错误导致严重后果的，由起草部门承担相应责任。

三、行政规范性文件监督管理

（一）严格实行“三统一”制度

1.统一登记。各部门的办公机构应当加强内部文件制发审批流程管理，对拟制发文件落实规范性文件认定前置程序，符合规范性文件特征的由各部门办公机构统一登记，建立单独登记簿。

2.统一编号。行政规范性文件使用专用发文字号，发文字号由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。其中发文机关代字由其所在行政区域代字、机关代字、文种代字组成，文种代字统一使用“规”字（通告、公告等无文号的规范性文件除外）。县政府及其办公机构的规范性文件编号分别为“X政规〔2xxx〕xx号”“X政办规〔2xxx〕xx号”，县政府工作部门的规范性文件编号为“XX规〔2xxx〕xx号”。

3.统一印发。规范性文件应当严格按照《黑龙江省规范性文件管理办法》（2016年省政府令第1号）要求，由各部门办公机构统一印发，并通过公报、政府门户网站以及其他便于公众知晓的方式向社会公布。未向社会公布的规范性文件不得作为行政管理的依据。

（二）强化备案监督

1.制发部门应当自行政规范性文件公布之日起15日内，按规定报送备案。

（1）县政府制发的行政规范性文件报市政府备案，由市级司法行政部门受理。  

（2）县政府工作部门、派出机关、乡镇政府制发的行政规范性文件报县政府备案，由县级司法行政部门受理。

（3）县政府直属的法律法规授权的组织公布的规范性文件，报送本级政府备案，由同级司法行政部门受理。法律法规授权的组织有主管部门的，由主管部门报送本级政府备案，由同级司法行政部门受理。

（4）两个或者两个以上部门、法律法规授权的组织联合公布的规范性文件，由主办的部门、法律法规授权的组织按照前款有关规定报送备案，由同级司法行政部门受理。

2.行政规范性文件报送备案时，应当提交下列材料：

（1）行政规范性文件备案报告；

（2）行政规范性文件正式文本（附电子文本）;

（3）行政规范性文件起草说明；

（4）制定机关合法性审核机构的审核意见及所依据的法律、法规、规章和有关政策规定；

（5）证明已公开发布的相关材料。

规范性文件的施行日期同公布日期之间少于30日的，应当在起草说明中注明理由。

（三）履行清理主体责任

行政规范性文件坚持“谁起草、谁清理，谁清理、谁负责”的清理工作原则。起草部门具体负责清理工作，实行动态管理。规范性文件施行满5年的，应当进行评估。规范性文件由起草部门或者实施部门评估，也可以委托第三方机构评估。评估报告中应当提出行政规范性文件是否需要继续施行的意见。

制发部门应当及时将清理后决定保留、修改和废止的行政规范性文件目录向社会公布。未列入目录中继续有效的规范性文件，不得作为行政管理依据。

制发部门向社会公布的规范性文件目录，应当自公布之日起15日内按照备案规定报送至备案机构。

（四）加强监督考核

司法行政部门负责对行政规范性文件制发和备案工作进行监督检查，并定期通报制发和备案审查情况。各部门于每年1月20日前向司法行政部门报送上一年度（1月1日至12月31日）行政规范性文件制发及备案情况。

行政规范性文件制定和备案监督管理工作纳入法治建设督察内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。